Evolución del concepto de suelo urbano no consolidado en la legislación urbanística gallega.

1. Categorización del suelo urbano en la ley de suelo de Galicia 1/1997 de 24 de marzo

El art. 65 de dicha ley, denominado categorías del suelo urbano, establecía que:

1. Tendrán la consideración de suelo urbano consolidado los terrenos pertenecientes a esta clase de suelo a los que el planeamiento general reconozca este carácter por no resultar necesario el desarrollo de actuaciones de ejecución integral.
2. Se considerarán suelo urbano no consolidado los terrenos pertenecientes a esta clase de suelo que hayan de someterse a un proceso de ejecución integral. En todo caso se someterán a dicho proceso las áreas del territorio de reciente urbanización, surgida sin planeamiento previo o al margen del mismo.

En la exposición de motivos de dicha ley se indicaba que el suelo urbano consolidado debe ser aquél en el que, por determinación del planeamiento general, no es necesario realizar operaciones o actuaciones de ejecución integral, es decir, no es preciso delimitar un polígono y aplicar un sistema de actuación para llevar a cabo las cesiones, la distribución de cargas y beneficios y la ejecución de la urbanización. Es el suelo en el que se culminó el proceso de su conversión en urbano, aunque no se hubiera edificado. Normalmente, este suelo tendrá la calificación jurídica de solar, aunque no cabe excluir de esta categoría de suelo parcelas en las que aún haya de efectuarse alguna obra parcial de urbanización para alcanzar aquella calificación mediante simples proyectos de obras. La frontera entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado se encuentra, pues, en el límite entre el suelo que no requiere un proceso completo y complejo de gestión urbanística, comprensivo de cesiones, distribución de cargas y beneficios y urbanización completa, aunque precise de alguna aislada de urbanización; y el que, siendo urbano por reunir o estar bajo la influencia de los servicios urbanísticos básicos, debe aún someterse al proceso descrito.

Esta regulación  se complementaba con la posterior ley estatal 6/1998 de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones que de manera coherente con la ley autonómica distinguía en el art. 14 los deberes de los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanización, que se limitaban a completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen –si aún no la tuvieran– la condición de solar y edificarlos en plazo,  y los deberes de los propietarios de  terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada, a los que se imponían los deberes de cesión obligatoria y gratuita  a la Administración del suelo necesario para dotaciones de carácter local, sistemas generales adscritos y 10% del aprovechamiento del ámbito, proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, costear y, en su caso ,ejecutar la urbanización, además de edificar los solares.

2. Categorización del suelo urbano  en la ley 9/2002 de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia

2.1. Situación durante la vigencia de la ley 6/1998

La categorización como suelo urbano consolidado y no consolidado resulta del análisis de los artículos 12 a) y 12 b) de la Ley 9/2002, siendo consolidados los terrenos que  reúnen  todos los requisitos y servicios urbanísticos exigidos por el art  12 a) de la LOUPMRG:

Suelo urbano consolidado, integrado por los solares así como por las parcelas que, por su grado de urbanización efectiva y asumida por el planeamiento urbanístico, puedan adquirir la condición de solar mediante obras accesorias y de escasa entidad que pueden ejecutarse simultáneamente con las de edificación o construcción.

Por su parte el art. 16.1 de la misma ley señalaba que tendrán la condición de solar las superficies de suelo urbano legalmente divididas y aptas para la edificación que, en todo caso, cuenten con acceso por vía pública pavimentada y servicios urbanos de abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas residuales a la red de saneamiento, suministro de energía eléctrica, alumbrado público, en condiciones de caudal y potencia adecuadas para los usos permitidos. Si existiera planeamiento, además de lo anterior deberán estar urbanizadas de acuerdo con las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas por éste.

 Es decir se trata de terrenos plenamente consolidados en su trama, urbanización y dotación de servicios. Estamos ante terrenos  que , en aplicación de los criterios de la ley básica 6/1998, están consolidados por la urbanización y por lo tanto sobre los que no es preciso ejecutar un proceso integral de urbanización para dotarlos de servicios y equipamientos, calificándose como consolidado el suelo en el que culminó el proceso de conversión en urbano, aunque no estuviese edificado y que normalmente tendrá la consideración de solar, sin perjuicio de que se admitan  ciertas obras parciales de urbanización en suelo urbano consolidado para alcanzar dicha consideración de solar. En este sentido pueden citarse las sentencias del Tribunal Constitucional 54/2002 de 27 de febrero, 164/2001 de 11 de julio y las del Tribunal Supremo de 6 y 30 de marzo de 2000 en las que se enfatiza la realidad fáctica para categorizar el suelo como consolidado.

Este era el criterio principal de la ley gallega de suelo de 1997, recogido en su exposición de motivos,  y de la ley estatal  6/1998, y también el recogido en diversas sentencias del TSXG ( entre  otras,  sentencias de 27 de febrero y de 8 y 15 de mayo de 2003).

Como dice la sentencia del TSXG  de 27 de febrero de 2003 ( Aranzadi 193324),  la clasificación urbanística de una finca no tiene por qué ser única en toda su extensión , de manera que la clasificación como urbano consolidado debe llegar hasta donde alcanzan los efectos inmediatos de los servicios urbanísticos mientras que procede la clasificación como suelo urbano no consolidado para la zona en que sea preciso un proceso de ejecución integral para que goce de una situación de inmediación de los servicios urbanísticos.

La nueva ley gallega mantiene en el artículo 12 a) la definición de suelo urbano consolidado como aquel integrado por solares así como por parcelas que por su grado de urbanización efectiva y asumida por el planeamiento puedan adquirir esa condición mediante obras accesorias y de escasa entidad.

Sin embargo, respecto a la definición que la misma LOUPMRGA contiene para el suelo urbano no consolidado, el art 12 b) dice que será suelo urbano no consolidado el integrado por la restante superficie de suelo urbano y, en todo caso, por los terrenos en los que sean necesarios procesos de urbanización, reforma interior, renovación urbana u obtención de dotaciones urbanísticas con distribución equitativa de beneficios y cargas, por aquéllos sobre los que el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente de la realmente existente, así como por las áreas de reciente urbanización surgida al margen del planeamiento.

 Claramente incluye parcelas que precisen  o se prevea en el Plan para las mismas operaciones de urbanización, reforma interior en sentido técnico o renovación urbana, entendidas como un proceso completo  de gestión urbanística,   o aquellas para las que se prevé sobre las mismas una ordenación sustancialmente diferente a la realmente existente.

Se añade la posibilidad de que el PGOM incluya dentro del suelo urbano no consolidado los terrenos en los que sea necesaria la obtención de dotaciones urbanísticas con distribución equitativa de beneficios y cargas. El texto de la ley diferenciaba el supuesto de aquellos otros en que era necesario un proceso de urbanización integral, surgiendo entonces la duda de si es posible incluir como suelo urbano no consolidado terrenos en los que ya está completada la urbanización simplemente porque sea necesario obtener dotaciones urbanísticas  con distribución equitativa de beneficios y cargas.

Durante la vigencia de la ley 6/1998 la postura de la jurisprudencia ha resultado contraria a esta posibilidad. No basta la previsión de una dotación para convertir el terreno en no consolidado, cuando no existe una urbanización integral.  En definitiva, no cabe hablar de suelo urbano no consolidado  en tanto que se mantiene la estructura y trama urbana existentes y el aumento u obtención de dotaciones no es suficiente, por sí sola para categorizarlas como suelo urbano no consolidado.  En este sentido puede citarse la sentencia del TSJ de Galicia de 15 de mayo de 2003 ( Aranzadi 254625/2003) que a su vez cita  otras dos sentencias  del mismo Tribunal  de 8 de mayo de 2003, que  en un caso de un  área de suelo urbano no consolidado  que comprendía unos terrenos que están bajo los efectos directos de los servicios urbanísticos como consecuencia de su situación inmediata a ellos, refiriéndose las actuaciones urbanizadoras únicamente al espacio libre creado por el planificador y a su acceso desde una calle, entienden que  no puede ser calificado de proceso de ejecución integral, estimando  el  recurso en el que se instaba  una clasificación como suelo urbano consolidado.

Como dice la citada sentencia de 8 de mayo de 2003 del TSJ de Galicia( Aranzadi 254477):” lo decisivo a la hora de clasificar un terreno es el hecho físico al que se refiere la citada sentencia de 14-12-01 del Tribunal Supremo, que no puede ser alterado por su inclusión en polígonos o áreas o por la decisión del planificador de dar a parte de él un destino concreto. Los terrenos litigiosos están todos ellos bajo los efectos directos de los servicios urbanísticos como consecuencia de su situación inmediata a ellos, como queda patente en los planos, y las únicas actuaciones urbanizadoras que es preciso llevar a cabo se refieren al espacio libre creado por el planificador y a su acceso desde una calle, lo que desde luego no puede ser calificado de proceso de ejecución integral”

En esta línea se planteaba la cuestión de la difícil compatibilidad en este punto de la legislación básica estatal, Ley de Régimen de Suelo y Valoraciones 6/ 1998 , que sólo concibe el suelo urbano no consolidado como ligado a un proceso de urbanización o reurbanización integral, con el criterio de la ley autonómica que permitiría en este caso categorizar un suelo como no consolidado con el único fin de permitir un reparto de aprovechamiento lucrativo , sin vinculación alguna con la necesidad o conveniencia de la urbanización o reurbanización efectiva y conjunta de los terrenos, planteándose de este modo una más que probable vulneración del principio de igualdad del art 14 de la Constitución.

En relación con el apartado anterior debe tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional en sus sentencias 164/2001, 54/2002, y 178/2004 declaró la constitucionalidad de la ley estatal cuando establece los deberes básicos de los propietarios mediante la utilización de determinadas nociones basadas en la realidad (en el caso concreto las de suelo consolidado y no consolidado por la urbanización) como presupuestos de aplicación de ciertas condiciones básicas. De manera que serán las Comunidades Autónomas las que puedan establecer los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado pero siempre dentro de los límites de esa realidad de la que parte la ley estatal: la consolidación o no por la urbanización. Así, dice expresamente la sentencia del 2001 citada que será cada Comunidad Autónoma la que deba fijar los criterios de consolidación por urbanización; y se refiere   a la posibilidad de clasificación como no consolidado de suelo urbano necesitado aún de actuaciones urbanizadoras o donde vayan a realizarse actuaciones de renovación o reforma interior. Es  decir, siempre se vincula por el Tribunal Constitucional  la noción de suelo urbano no consolidado utilizado por la ley estatal  con la necesidad real de urbanización o reurbanización efectiva  de los terrenos, de lo que se deduce que no cabe que la ley autonómica establezca un criterio de categorización del suelo como no consolidado que se desvincule de esa realidad de la necesidad o conveniencia de la urbanización o reurbanización efectiva de los terrenos, como sería el presente.

Es más,  el Tribunal Supremo llegaba bastante más lejos y afirmaba que el suelo urbano consolidado por la urbanización no podía perder esa condición por una nueva ordenación o transformación urbanística prevista en el planeamiento, incluyendo los supuestos de reurbanización o reforma interior.

 Como dice la Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 10 de Mayo de 2012, …, en nuestra sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ) resolvimos la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril) con la autonómica (en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias) en el sentido de dar preferencia a «la realidad existente» sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la doctrina contenida en dicha sentencia de 23 de septiembre de 2008 , que luego hemos reiterado en ocasiones posteriores -pueden verse, entre otras, las sentencia de 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (casación 1590/2007 ) 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07 ) y 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 )-, no resulta admisible «… que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística… ».

Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 ), lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Como indica la misma sentencia antes citada de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ) «…Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar ».

En igual sentido la sentencia del Tribunal Supremo,  Sala 3ª   de lo Contencioso-Administrativo, 12 de Diciembre de 2011, que señala que por lo demás, la tesis de la Xunta de Galicia de que a los terrenos a que se refiere la controversia no  les corresponde la categoría de consolidados porque van a resultar mejorados -y sus propietarios beneficiados- por las obras de urbanización previstas, tampoco se acomoda a la jurisprudencia de esta Sala.

2.2 Situación tras  Ley estatal  8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo.

En la exposición de motivos del texto refundido se indica que la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable… Y el suelo urbano -la ciudad ya hecha-tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso.

Esta ley  distingue los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual -rural o urbanizado-, estados que agotan el objeto de la ordenación del uso asimismo actual del suelo y son por ello los determinantes para el contenido del derecho de propiedad, otorgando así carácter estatutario al régimen de éste. Por otra parte  sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad por exigencia de la Constitución.

A los efectos de este trabajo lo relevante es destacar que dentro de esas actuaciones de transformación urbanística se incluyen distintas actuaciones sobre suelo urbanizado. Concretamente, las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado y  las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste.

De acuerdo con esta exposición se inicia una línea doctrinal y jurisprudencial   que cuestiona  la aplicación de la anterior  doctrina jurisprudencial tras la entrada en vigor de la nueva Ley del Suelo estatal (TRLS 2008), ya que su artículo 14 prevé actuaciones de transformación urbanística en suelo urbanizado, bien de reforma o renovación de la urbanización, bien de dotación con el objeto de incrementar las dotaciones públicas de un determinado ámbito de dicho suelo, en ambos casos con los deberes legales que enumera su artículo 16, que son los deberes propios del Suelo Urbano No Consolidado.

Como indican Gerardo Roger Fernández y Amparo Sánchez Casanova: “Por lo tanto, quedan despejadas ya todas las dudas y posibles interpretaciones pues la nueva Ley trasciende del ambiguo concepto de «consolidado» y «no consolidado» y acude a la realidad fáctica que se puede comprobar objetivamente: aquellos suelos urbanos a los que el planeamiento atribuya nuevos usos o edificabilidades superiores a las preexistentes, deberán asumir el deber de cesión de los suelos dotacionales que le corresponden. Asimismo, como dicha innovación produce un aumento del valor de la finca, la Administración participará en las plusvalías generadas aplicándose el porcentaje al incremento de valor atribuido, sobre la base del mandato constitucional establecido en su artículo 47”[ Las actuaciones de dotación en la nueva ley de suelo 8/2007, de 28 de mayo (A propósito del deber de equidistribución en suelo urbano-solar). Revista de Derecho urbanístico y Medio Ambiente, n.º 235, julio 2007, pag. 17]”

En este sentido la sentencia nº 148/2012 del Tribunal Constitucional, Pleno, de 5 de julio de 2012 dice que “ en el nuevo texto refundido de la Ley de suelo , el legislador estatal —en ejercicio de la competencia que le corresponde ex art. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 a 10)— ha establecido estas condiciones básicas abandonando como premisa o presupuesto previo la tradicional clasificación tripartita del suelo y, por ello, dejando la regulación de la clasificación del suelo a las legislaciones urbanísticas autonómicas, distingue ahora únicamente dos situaciones básicas de suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado.

Ahora bien, la ley estatal no establece las facultades y deberes en función de la situación básica en la que se encuentra el suelo. La situación básica tiene incidencia en el estatuto de la propiedad, pero la Ley —a diferencia de lo que hacían las anteriores— no define las facultades y deberes que corresponden a cada clase de suelo. En sus arts. 8 y 9 define esas facultades y deberes en abstracto como integrantes del derecho de propiedad y su concreción no se vincula exclusivamente a la situación básica en que se encuentra el suelo, sino también a su destino y al estadio en el que se encuentran los terrenos dentro de los procesos de transformación urbanística. Así, los deberes de cesión y urbanización se vinculan a las llamadas por la Ley “actuaciones de transformación urbanística”, que engloban tanto las actuaciones de urbanización como las actuaciones de dotación (art. 14). Las actuaciones de urbanización incluyen: 1) las de nueva urbanización que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística y 2) las actuaciones que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado [art. 14.1 a)]. Las actuaciones de dotación son, por su parte, las que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste [art. 14.1 b)].

Estas actuaciones de transformación urbanística comportan, “según su naturaleza y alcance”, tal y como se establece en el art. 16.1  del texto refundido de la Ley de suelo , ciertos deberes legales, entre los que se encuentran los de: entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención; entregar el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de aprovechamiento que corresponda a la Administración con destino a patrimonio público de suelo; costear y ejecutar las obras de urbanización e infraestructuras de conexión; entregar a la Administración las obras e infraestructuras que hayan de formar parte del dominio público o que estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública; garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que sea preciso desalojar dentro del área de actuación; indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas para realizar la transformación urbanística pertinente. Por tanto, los deberes que, hasta la Ley de régimen del suelo y valoraciones se consideraban deberes de los propietarios del suelo urbanizable son ahora deberes más abstractamente vinculados a la realización de actuaciones de transformación urbanística, que además han de modularse o matizarse en función del tipo de transformación urbanística [actuación urbanizadora (nueva o de reforma) o actuación de dotación] que puede tener lugar tanto en suelo rural como en suelo urbanizado.”

Una  aplicación de esta doctrina se contiene en la sentencia nº 776/2015 de TSJ Galicia (A Coruña), Sala de lo Contencioso, 10 de Diciembre de 2015, que dice que se alega en la demanda que el nuevo PGOM clasifica como urbano no consolidado suelo que ya en el PGOM de 1998 se clasificaba como suelo urbano consolidado, de donde deriva la consideración de la ilegalidad de esta degradación de la categoría de suelo urbano consolidado con infracción del artículo 12.a) de la LOUGA y concordantes. Se olvida, no obstante, el dato referente a la declaración por la UNESCO de Patrimonio de la Humanidad de la Torre de Hércules, que conlleva el que ahora no se puede construir en ese suelo, precisándose de lo que el RD Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el texto refundido de ley del suelo (vigente hasta el 31 de Octubre de 2015), considera como actuaciones de transformación urbanística, incluyendo dentro de las actuaciones de urbanización las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, puesto que se prevé una ordenación sustancialmente distinta, supuesto previsto en el artículo 12.b) de la LOUGA, y el desarrollo se producirá con el plan especial. En todo caso nos hallamos ante terrenos no íntegramente urbanizados.

Sin embargo solo se considera aplicable la posibilidad de incluir como suelo urbano no consolidado a suelo urbanizado afectado por operaciones de transformación urbanística, cuando de dicha operación resulta un beneficio para el propietario.

En este sentido Sentencia nº 620/2015 de TSJ Galicia (A Coruña), Sala de lo Contencioso, 15 de Octubre de 2015, que señala. “Y ello es así porque se estima que no puede ser aplicado en el presente caso lo que dispone el apartado b) del artículo 12 de la LOUGA. De los tres supuestos a los que se refiere, el último carece aquí de interés. Respecto de los otros dos hay que entender que los procesos de urbanización, reforma, renovación, etc., o de ordenación sustancialmente diferente de la realmente existente, se llevan a cabo para lograr una mejora de las condiciones urbanísticas de un determinado ámbito, pues lo contrario sería absurdo; mejora que ha de traducirse necesariamente en un mayor aprovechamiento urbanístico, o en un aumento de su valor por cambios de uso o mejora de las condiciones ambientales, que compense las cargas que esos procesos llevan consigo, pues a la distribución equitativa de beneficios y cargas se refiere tanto ese precepto como el artículo 8.1.c) de la Ley estatal del Suelo, que enumera entre las facultades de los propietarios la «de participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo 14, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación». Y si se compara la norma zonal 6.2 del plan litigioso y la norma zonal 9. Grado 2º del anterior plan general de 1998, se observa que ambas atribuyen al ámbito en el que se encuentra la finca de la parte actora el mismo uso (industrial-comercial) y el mismo aprovechamiento (2,1m2/m2 sobre parcela neta), por lo que la recurrente no obtiene ningún beneficio y, por el contrario, tiene que participar en las cesiones de aprovechamiento y de terrenos para sistemas locales y contribuir a los gastos de urbanización del polígono. Por ello la calificación de la finca de la actora como suelo urbano no consolidado hay que considerarla contraria a derecho al basarse en un precepto de la LOUGA que no resulta aplicable»;

Y  en el mismo sentido la Sentencia nº 651/2016 de TSJ Galicia (A Coruña), Sala de lo Contencioso, 3 de Noviembre de 2016.

3. Categorización del suelo urbano en  la ley de suelo de Galicia 2/2016

El régimen del suelo urbano mantiene en lo esencial los criterios tradicionales para su clasificación y categorización, diferenciando entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado y armonizando las definiciones de estas categorías de suelo con los conceptos contenidos en la legislación estatal del suelo, en particular con las matizaciones introducidas por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

Concretamente considera suelo urbano no consolidado el integrado por la restante superficie de suelo urbano y, en todo caso, por los terrenos que reúnan alguna de las siguientes condiciones:

1. Terrenos en los que sean necesarios procesos de urbanización.
2. Terrenos en los que sean necesarios procesos de reforma interior o renovación urbana.
3. Terrenos en los que se desarrollen actuaciones de dotación, entendiendo como tales aquellos en los que sea necesario incrementar las dotaciones públicas para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística, sin requerir la reforma o renovación de la urbanización.

Se entiende que ese aumento de edificabilidad o cambio de uso requerirá el incremento de las dotaciones públicas cuando conlleve un aumento del aprovechamiento superior al 30 % del existente.

Las diferencias con respecto a la regulación anterior consisten en que se suprimen de la categoría de suelo urbano no consolidado aquellos terrenos para los que el Plan prevea una ordenación sustancialmente diferente de la realmente existente, así como las áreas de reciente urbanización surgida al margen del planeamiento. Y se regulan de manera diferente las actuaciones de dotación.

A nivel estatal por RD legislativo 7/2015 de 30 de octubre se había publicado, antes de la nueva ley gallega el texto refundido de la ley de suelo y ordenación urbana, con el fin de integrar  la ley de Suelo  con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. 

Una de las novedades de la nueva regulación estatal  es que aplica la situación básica de suelo urbanizado al suelo consolidado por la edificación y sin urbanizar.

El Reglamento de la ley de Suelo de Galicia aprobado por decreto 143/2016 de 22 de septiembre,  aclara y define  los supuestos establecidos en la ley como suelo urbano no consolidado. Así, se refiere a:

 -los terrenos en los que sean necesarios procesos de urbanización, (artículo 17.b).1 de la LSG) entendiendo por tales los que supongan crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación urbanística.

-Los terrenos en los que sean necesarios procesos de reforma interior o renovación urbana (artículo 17.b).2 de la LSG), indicando que este tipo de actuaciones tendrán por objeto realizar obras de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios como a remate de manzanas, así como al reajuste de viarios existentes.

– Los terrenos en los que se desarrollen actuaciones de dotación, entendiendo como tales, como en el artículo 17.b).3 de la LSG, aquellos en los que sea necesario incrementar las dotaciones públicas para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística, sin requerir la reforma o renovación de la urbanización. Como dice la ley el reglamento reitera que se entiende que ese aumento de edificabilidad o cambio de uso requerirá el incremento de las dotaciones públicas cuando conlleve un aumento del aprovechamiento superior al 30 % del existente.

Y añade el Reglamento que a los efectos previstos en el apartado anterior, ese aumento de edificabilidad o cambio de uso debe entenderse como aumento del aprovechamiento lucrativo o del valor del mismo, y se referirá a un ámbito que afecte, como mínimo, a una manzana o pieza equivalente.

El art. 21 de la ley establece las obligaciones de los propietarios en suelo urbano no consolidado, que consisten en:

1. Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo destinado al sistema local de espacios libres, zonas verdes y equipamientos, y el suelo destinado a viales.
2. Ceder obligatoria, gratuitamente y sin cargas a la administración municipal el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el plan general incluya o adscriba al polígono en el que estén comprendidos los terrenos, así como ejecutar la urbanización únicamente de los incluidos en el polígono en las condiciones que determine el plan
3. Costear y, en su caso, ejecutar o completar las obras de urbanización del polígono, así como las conexiones con los sistemas generales existentes, en los plazos establecidos por el planeamiento.
4. Ceder obligatoria, gratuitamente y libre de cargas al ayuntamiento el suelo correspondiente al 10 % del aprovechamiento tipo del área de reparto.
5. Garantizar el realojo de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles ubicados en el área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho al mismo, en los términos establecidos en la legislación vigente.
6. Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento con anterioridad al inicio de su ejecución material.
7. Edificar los solares en el plazo establecido

En el suelo urbano no consolidado en que sean necesarias actuaciones de dotación, los deberes anteriores se exigirán con las siguientes salvedades:

            a) El deber de cesión al ayuntamiento obligatoria, gratuitamente y sin cargas del suelo correspondiente al aprovechamiento urbanístico que le corresponda se determinará atendiendo sólo al incremento de edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento urbanístico, pudiendo cumplirse, en su caso, mediante la sustitución de la entrega de suelo por su valor en metálico, con la finalidad de costear la parte de financiación pública que pudiese estar prevista en la propia actuación, o integrarse en el patrimonio público del suelo, con destino preferente a actuaciones de rehabilitación o de regeneración y renovación urbanas.

            b) El deber de entregar a la Administración el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa en un complejo inmobiliario ubicado dentro del mismo (artículo 21.2 de la LSG).

Señala el art. 21.3 de la ley que con independencia de lo establecido en los apartados anteriores, con carácter excepcional y siempre que se justifique adecuadamente que no cabe ninguna otra solución técnica o económicamente viable, los instrumentos de ordenación urbanística podrán eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas de suelo que les correspondieran a actuaciones sobre zonas con un alto grado de degradación e inexistencia material de suelos disponibles en su entorno inmediato.

La misma regla podrá aplicarse a los incrementos de la densidad o edificabilidad que fueran precisos para sustituir la infravivienda por vivienda que reúna los requisitos legalmente exigibles, con destino al realojo y al retorno que exija la correspondiente actuación.

4.- Conclusiones.

De la evolución legislativa y jurisprudencial que se ha analizado sobre el concepto de suelo urbano no consolidado resulta que el mismo ha ido evolucionando desde un  suelo que precisa un proceso de urbanización o reurbanización integral  a otro referido a aquel suelo en el que es preciso realizar operaciones de transformación urbanística sean de urbanización o de dotación, entendidas estas como aquellas en que como consecuencia de un incremento de aprovechamiento urbanístico o de su valor sea necesario restablecer el equilibrio  con las dotaciones públicas mediante un incremento de las mismas, sin requerir la reforma o renovación de la urbanización.

En mi opinión el problema que ha existido en relación con  la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado y la resistencia de la jurisprudencia a reconocer como suelo urbano no consolidado supuestos de actuaciones de dotación o incluso de reurbanización  cuando recaen sobre terrenos totalmente urbanizados, se debe, entre otras causas,  a que, aprovechando la insuficiente regulación de la anterior ley 9/2002, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio rural de Galicia, se ha intentado en algunos planeamientos obtener dotaciones en suelo urbano consolidado mediante su degradación sin más a la categoría de suelo urbano no consolidado incluyéndolo en unidades de ejecución, sin que existiera un incremento real del aprovechamiento urbanístico o de su valor.  Si solo se trata de obtener dotaciones en suelo urbano consolidado sin incrementar el aprovechamiento lucrativo no hay actuación de dotación sino que seguimos ante un suelo urbano consolidado en que habrá que obtener las dotaciones por expropiación u otros mecanismos previstos en la normativa. Para que exista actuación de dotación es necesario que se incremente el valor del aprovechamiento urbanístico, que exista una plusvalía para el propietario, de manera que la obtención de la dotación será la consecuencia de ese incremento y no un fin en sí mismo.

Precisamente por ello considero que las actuaciones de dotación no deben contemplarse por el autor del planeamiento como un medio de obtención de dichas dotaciones donde más convenga  a cambio de atribuir un mayor aprovechamiento en el ámbito, que puede no ser necesario o deseado,  sino que el proceso debe ser el inverso, es decir, la finalidad de la institución  debería consistir en identificar qué parcelas necesitan una mayor edificabilidad o un cambio de usos  y después buscar  la forma de obtener el incremento de dotaciones que corresponda para restablecer el equilibrio.

No debe perderse de vista que el incluir una parcela en una actuación de dotación, conllevará la existencia de unos plazos previstos en el planeamiento en los que debe materializarse ese incremento de aprovechamiento, lo que tratándose de incremento de edificabilidad puede conllevar una carga económica muy considerable, aparte de la carga dotacional. Por eso no parecería prudente obligar a propietarios de edificios construidos que se encuentren en buenas condiciones a asumir unas obras no deseadas para incrementar la edificabilidad, si no existieran razones de interés público que justifiquen la necesidad de ese incremento, al margen de las dotaciones que se pudieran obtener con la operación. Quizá por ello se dice  por algún autor que:  el escenario de esta actuaciones de dotación deben ser parcelas sin edificar, o en situación urbanística de ruina o, como mucho, construcciones de pequeñas dimensiones cuyo índice de edificabilidad preexistente sea relativamente bajo. [Jorge Hervás Más: “Las actuaciones de dotación y renovación en el suelo urbanizado. La Regeneración de la Ciudad.” El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 5, Quincena 15 – 29 Mar. 2009, ref.ª 732/2009, p. 732, Tomo 1.]

BIBLIOGRAFÍA

Molina, Patricia  (2007)   «Análisis de los instrumentos de intervención urbanística en suelo urbano»,  Boletín CF+S, 51, pp. 63-93. Recurso electrónico en  línea: http://habitat.aq.upm.es/boletin/n51/apmol.html [Consulta: 06 de junio de 2017].

Jesús María Ramírez Sánchez “La gestión del suelo urbanizado: las actuaciones de dotación en el texto refundido de la ley del suelo” Revista Jurídica de Navarra 192 ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214.

Gerardo Roger Fernández y Amparo Sánchez Casanova: “ Las actuaciones de dotación en la nueva ley de suelo 8/2007, de 28 de mayo (A propósito del deber de equidistribución en suelo urbano-solar)”. Revista de Derecho urbanístico y Medio Ambiente, n.º 235, julio 2007, pag. 17.

Angel Menéndez Rexach: “Urbanismo sostenible y clasificación del suelo. Legislación estatal y autonómica”. Revista catalana de derecho público – Núm. 38, Junio 2009 pags. 120-142.

David Prada Puentes: “Efectos del título segundo del texto refundido de la ley de suelo en la legislación urbanística gallega: hacia un nuevo ejercicio de la potestad de ordenación urbanística y territorial (I)”. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente – Núm. 257, Abril 2010.

Jorge Hervás Más: “Las actuaciones de dotación y renovación en el suelo urbanizado. La Regeneración de la Ciudad.” El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 5, Quincena 15 – 29 Mar. 2009, ref.ª 732/2009, p. 732, Tomo 1.

Francisco Bengoetxea Arrieta “El Tribunal Superior de Justicia De Madrid ampara la primera gran actuación de dotación del Ayuntamiento de Madrid.” Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente núm. 274, Madrid, junio (2012), pág. 105-124.