URBANISMO

Responsabilidad patrimonial de Ayuntamiento por recepción de urbanización defectuosa o incompleta

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La responsabilidad patrimonial se encuentra consagrada en el art. 106.2 de la Constitución Española de 1978 . En el ámbito local está prevista expresamente por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- que dispone en su art. 54 que: “Las Entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”. Esto es, actualmente, según lo previsto en los arts 32 y ss  de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas consiste en el derecho que asiste a los particulares a ser indemnizados por la Administración de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

En el supuesto de que el Ayuntamiento reciba de un promotor una urbanización de viviendas defectuosamente ejecutada o incompleta por deficiencias en servicios urbanísticos básicos,  como, por ejemplo, el suministro eléctrico, se cumplen todos los requisitos para apreciar la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento, que podrá ser exigida por los adquirentes posteriores de las viviendas.  En este sentido, existe una lesión de bienes y derechos de los administrados, la misma es consecuencia de un funcionamiento, en este caso anormal,  del servicio público y se han producidos daños y perjuicios susceptibles de valoración económica, sin que haya concurrido fuerza mayor.

La existencia de funcionamiento anormal de la Administración causante del daño se produce  al incumplir el Ayuntamiento la normativa urbanística que le impone los deberes de vigilancia y control  a la hora de aprobar el proyecto de urbanización, de  controlar y supervisar las obras de urbanización antes de su recepción, y antes de la concesión de las licencias de obra y primera ocupación.

Así en el caso de Galicia  el art.96 de la ley 2/2016 de Suelo de Galicia atribuye al Ayuntamiento tanto la aprobación del proyecto de urbanización como la recepción de las obras de urbanización en ejecución del planeamiento. Es evidente que tanto en una como en otra fase el Ayuntamiento está obligado a comprobar que se han proyectado  y ejecutado todas las obras necesarias para que las parcelas pudieran alcanzar la condición de solar y ser edificadas, obras entre la cuales están las necesarias para conectar las parcelas a la redes de suministros.

En este sentido el Artículo 18 de la Ley 2/2016 establece que.

            1.Tendrán la condición de solar las superficies de suelo urbano legalmente divididas y aptas para la edificación que cuenten con acceso por vía pública pavimentada y servicios urbanos de abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas residuales a la red de saneamiento, suministro de energía eléctrica y alumbrado público, en condiciones de caudal y potencia adecuadas para los usos permitidos. Si existiera planeamiento, además de lo anterior, habrán de estar urbanizadas de acuerdo con las alineaciones y rasantes de todas las vías a las que den frente.

            2. Los terrenos incluidos en el suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable sólo podrán alcanzar la condición de solar previa ejecución del correspondiente planeamiento urbanístico, incluyendo las obras de urbanización exigibles para la conexión con los sistemas generales existentes y, en su caso, para su ampliación o refuerzo.

Con base en estos artículos se pueden distinguir tres momentos en que se puede producir  el funcionamiento anormal del  servicio público.

Aprobación del proyecto de urbanización. Es claro que el Ayuntamiento no debe aprobar un proyecto de urbanización que contenga deficiencias o errores   en las previsiones de ejecución y conexión de las redes de suministro y servicios urbanísticos, o, en general de las obras de urbanización, velando porque su contenido cumpla con las previsiones normativas; en el caso de Galicia recogidas  en el art. 225 del Reglamento de la ley de Suelo de Galicia. Aunque la elaboración del proyecto corresponda a los técnicos del promotor es claro que el requisito de que el proyecto haya de ser aprobado por el Ayuntamiento tiene por fin precisamente el evitar que puedan ser aprobados proyectos defectuosos, siendo el Ayuntamiento causante directo del daño pues sin dicha aprobación el proyecto no existiría jurídicamente ni hubiera dado lugar a las indeseables consecuencias producidas.

Recepción de la urbanización. El Ayuntamiento no puede recibir una urbanización que no esté ejecutada conforme al proyecto, debiendo exigir al promotor que se ajuste al mismo. Y si el proyecto era defectuoso y se detectan dichos defectos en la fase de ejecución es obligación del Ayuntamiento adoptar las medidas necesarias para que se corrijan, exigiendo las modificaciones que se estimen oportunas y no recibir una urbanización ilegal.

Otorgamiento de licencias de obra y primera ocupación.  Después de recibir una urbanización defectuosa,  con la concesión de las  licencias de obra y primera ocupación el Ayuntamiento vuelve a incumplir las funciones que le otorga la normativa  urbanística  relativas al control de que la edificación se realice en suelo que tenga la condición de solar.

 No pueden otorgarse las correspondientes licencias de edificación y primera ocupación sobre parcelas que carezcan  de esa condición de solar por no haberse realizado las obras de urbanización exigibles para la conexión con los sistemas generales existentes y, en su caso, para la ampliación o refuerzo de los mismos, como señalaba el art. 18.2 de la ley 2/2016. Conociendo el Ayuntamiento las deficiencias de la urbanización, aún después de recibirla ilegalmente, puede y debe formular el requerimiento a la Junta de Compensación o promotor de que se trate para que la complete antes de expedir las licencias de obra y ocupación.

Nexo causal. Es evidente la existencia de nexo causal entre los daños causados  por la falta de servicios en la urbanización y el anormal funcionamiento del Ayuntamiento que incumpla las funciones de vigilancia y control otorgadas por la normativa urbanística aprobando un proyecto de urbanización ilegal, o recibiendo una urbanización y otorgando las licencias de obra y primera ocupación, cuando las obras no están ejecutadas según el proyecto de urbanización, no habiéndose ejecutado alternativa alguna, de manera que  las edificaciones no cuentan con los necesarios servicios.

Es el Ayuntamiento con los referidos actos administrativos de aprobar el proyecto de urbanización , recibir la urbanización  y otorgar las licencias el que produce el daño pues aunque la Junta de Compensación haya incumplido sus obligaciones de proyectar la urbanización y urbanizar adecuadamente el área de reparto no se habría producido perjuicio alguno si el Ayuntamiento no hubiera legalizado dicha actuación ilegal con los correspondientes actos administrativos, que son los que han permitido la adquisición de las parcelas por terceros.

 Se puede citar la siguiente jurisprudencia que determina la responsabilidad del Ayuntamiento en casos similares de incumplimiento por parte del Ayuntamiento de sus funciones de vigilancia y control de la ejecución de la urbanización.

Puede citarse en primer lugar la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2008 que declara la responsabilidad del Ayuntamiento en un caso en el que no consta que el Ayuntamiento hubiera aprobado un proyecto de urbanización defectuoso o que el Ayuntamiento hubiera recibido formalmente la urbanización sino simplemente  que no exigió las garantías al promotor y posteriormente la urbanización se ejecutó de manera defectuosa.

Es precisamente la recepción de la urbanización por el Ayuntamiento la que determina de manera clara la responsabilidad del mismo. En este sentido puede citarse la sentencia del TSJ de Castilla y León ( Burgos) de 30-12-1998 ( recurso 1462/1997) que en un caso de reclamación por parte de los vecinos al Ayuntamiento de la ejecución de las obras de urbanización que sirvan para complementar y en su caso modificar la defectuosa e incompleta ejecución de las infraestructuras existentes, rechaza la petición precisamente por el motivo de no haber existido una recepción formal de la urbanización por parte del Ayuntamiento. Dice esta sentencia: “CUARTO: La sentencia del Tribunal supremo de 1 de Abril de 1985 señala que el mantenimiento y conservación de las obras de urbanización no puede trasladarse a la administración actuante hasta tanto no se ofrezca por el propietario la cesión de tales obras y aquella, previa las oportunas comprobaciones las acepte mediante un acto expreso de recepción.


Criterio mantenido por numerosas resoluciones judiciales del referido tribunal y que se fundamenta en el artículo 40 del Reglamento de Gestión Urbanística , vigente al momento en que se promovieron las obras de infraestructura de la urbanización, que establecía el compromiso del solicitante de la licencia de obra en suelo urbano no configurado como unidad de actuación de urbanizar, alcanzando tal compromiso no solo a las obras que afecten al frente de la fachada o fachadas del terreno sobre el que se pretende construir , sino a todas las infraestructuras necesarias para que puedan prestarse los servicios públicos necesarios. Y conforme al art. 67 del citado reglamento solo cuando se hayan cedido a la administración estas obras de urbanización correrá a cargo de la misma el mantenimiento de las mismas. Pues bien, en el presente asunto, en periodo probatorio se ha emitido certificado por la Secretaria del Ayuntamiento de Santa María del Tietar, de fecha 20 de febrero de 1998, en el que se hace constar “1º.-que no se encuentra documento alguno sobre cesión por los propietarios del complejo de viviendas conocida como “Urbanización DIRECCION000 ” ni acuerdo o documento de recepción por parte de este Ayuntamiento , de las obras de infraestructura del referido complejo”, asimismo esta misma certifica el 19 de Febrero de 1998 “11º.- que no consta proyecto de obras , Memoria o documento formal alguno, por ejemplo contable , del que se desprenda que por el Ayuntamiento de Santa María del Tietar o a instancia de este se haya asfaltado el tramo final de la denominada calle DIRECCION001 “. Por lo que esta Sala entiende que no le ha quedado acreditado la existencia de cesión alguna , ni siquiera tácita, de las obras de infraestructura de la “Urbanización DIRECCION000 ” , y en consecuencia por lo expuesto el mantenimiento de las obras de urbanización no corresponde al Ayuntamiento , tal y como reclamaban los recurrentes.”

Puede citarse igualmente la sentencia 928/2006 del TSJ de Murcia, de 24 de noviembre de 2006 en un caso de un recurso contencioso- administrativo contra la desestimación por silencio de la reclamación, fundando la impugnación en que la causa de los daños y desperfectos generados en las viviendas era la filtración de aguas en el terreno donde se ubican, debido a una defectuosa ejecución de las obras de urbanización; existiendo un funcionamiento anormal del servicio público por incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Fortuna de sus obligaciones urbanísticas en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, de acuerdo con el art. 25.1 apartado d) de le Ley 7/85. Dice la sentencia que: El Ayuntamiento manifiesta al respecto que no es responsable de los daños que se han producido porque la obligación de urbanizar correspondía a los ya citados, en concreto al primer promotor de la vivienda; pues el otorgamiento de la licencia se había sometido a esa condición, y al propietario de los terrenos. Sin embargo, este dato, que queda acreditado por los documentos aportados, no exime al Ayuntamiento de su obligación de controlar las obras que en su término municipal se realicen, pudiendo incluso paralizar aquellas que se hagan sin la correspondiente licencia o sin ajustarse a los términos de la licencia otorgada, sancionando a los promotores o propietarios de las mismas en el caso de incumplimiento de la legalidad urbanística. El art. 25.1 de la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local , en su apartado d) atribuye al Ayuntamiento competencias en ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; competencias que también se recogen en la Ley del Suelo, en el Reglamento de Disciplina Urbanística y en las Leyes Regionales. No hay duda de que al órgano competente para conceder las licencias le corresponde también proteger la legalidad urbanística, adoptando los acuerdos que sean precisos para que las obras de urbanización o las edificaciones sean compatibles con la ordenación vigente y con el planeamiento. En el presente caso, a lo largo de la ejecución del proyecto ha existido por parte del Ayuntamiento un aquietamiento claro, sin supervisión; y si bien es cierto que existe un proyecto de urbanización, aunque el Ayuntamiento manifiesta que no lo ha aprobado definitivamente, no hay duda de que con su actitud omisiva de control y vigilancia es responsable de los daños causados, con las consideraciones que ahora expondremos….

…Por consiguiente, los daños se debieron al funcionamiento anormal de un servicio público municipal en el sentido amplio con que lo entiende la jurisprudencia, como comprensivo de toda actividad de la Administración sometida a derecho administrativo, o, en otras palabras, como sinónimo de toda actividad administrativa, de giro o tráfico administrativo, de gestión, actividad o quehacer administrativo o de hacer o actuar de la Administración (SSTS de 14-4-81, 21-9-84, 26 y 27-3-80, 12-3-84,10-11-83 y 20-2-86 , entre otras), teniendo en cuenta que correspondía a la Administración local velar, poniendo los medios personales y materiales necesarios, para que las obras se adecuen a la legalidad urbanística (art. 25 de la LBRL 7/85, de 2 de abril ), siendo evidente que se dan los requisitos exigidos para la procedencia de la responsabilidad patrimonial reclamada y en concreto la relación de causalidad discutida por la Administración, entre el funcionamiento anormal del servicio público y los daños producidos en las viviendas.”

No son admisibles las alegaciones que pueda formular un Ayuntamiento sobre la intervención de un  tercero como es la junta de compensación en el sentido de que rompa la relación de causalidad exigible al no darse el requisito de la exclusividad de la misma en la producción del daño.

En primer lugar ha de decirse que la concurrencia de varias administraciones o personas en la producción del daño no supone necesariamente una intervención que altere el nexo causal pues la propia ley prevé supuestos de responsabilidad concurrente de varias administraciones. En cualquier caso la junta de compensación es una entidad de derecho administrativo dependiente del Ayuntamiento, que responde de la falta de vigilancia y control de la actuación administrativa de dicha Junta, como resulta de las sentencias citadas anteriormente por la ejecución de urbanizaciones defectuosas, y de otras que incluso hacen responder al Ayuntamiento en caso de siniestros ocurridos por defectos en la urbanización realizada por la Junta. En este sentido la sentencia de 6 de abril de 2010 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso del TSJ de Cataluña. Apelación 71/2009 que considera que sí existe esa relación inmediata y exclusiva de causa a efecto para el  Ayuntamiento en un siniestro ocurrido como consecuencia de las obras de urbanización ejecutadas por la Junta. Dice la sentencia que En definitiva, en el desarrollo y ejecución de las obras de autos, por más que su materialidad la hubiese contratado la Junta directamente con un tercero, corresponden al ayuntamiento las funciones de tutela, intervención y vigilancia que se derivan tanto del antes citado artículo 43 del Reglamento parcial, que sujeta a las juntas de compensación a su directa dependencia administrativa, como del 56.b), donde se impone que en los Estatutos de la Junta deba incluirse, entre otras menciones necesarias, la referida al ayuntamiento o, en su caso, otra administración urbanística bajo cuya tutela o intervención actúe la Junta de Compensación. Siendo lo cierto que el ayuntamiento aprobó el correspondiente proyecto técnico, cuyas prescripciones y soluciones urbanísticas y de planeamiento hubieron de seguirse, correspondiéndole, además, las tareas de vigilancia y control de la ejecución de las obras, no pudiendo desligarse ahora, en consecuencia, de las responsabilidades correspondientes a los daños originados en el concreto contexto de actuación, a salvo su derecho de repetición contra quien corresponda.

 Además debe tenerse en cuenta que como dice la  Sentencia nº 250/2011 de TSJ Aragón (Zaragoza), Sala de lo Contencioso, 4 de Abril de 2011 Sección Primera -Recurso Nº: 65 De 2010,  el requisito de exclusividad de la causa productora del evento dañoso se exige en supuesto de cumplimiento normal del servicio público afectado, debilitándose cuando se acredita su funcionamiento anormal.

Como dice la Sentencia nº 3073 de TSJ Andalucía (Sevilla), Sala de lo Contencioso, 6 de Septiembre de 2005, autos 472/04: Uno de los elementos determinantes para que prospere la acción de responsabilidad patrimonial es el de la imputabilidad a la Administración demandada de la actividad; actividad que comprende tanto su sentido jurídico como material e incluida la actuación por omisión o pasividad; en el entendimiento de que ha de ser dicha actuación pública, en la vertiente que contemplamos omisiva, determinante en la producción del efecto lesivo. Siendo constante jurisprudencial, el que no es necesario en todo caso que la causa eficiente sea directa e inmediata, aceptar la relación de causalidad mediando una causa mediata e incluso indirecta en la actuación administrativa, con tal de que esta sea eficiente en la producción del daño. El presupuesto necesario en estos casos es que el funcionamiento del servicio público opere, de forma mediata, como un nexo causal eficiente.

 Finalmente, en  cuanto a la excepción de  prescripción que pueda invocarse debe tenerse en cuenta que será frecuente que  los daños  derivados  de una urbanización defectuosa se sigan produciendo día por día mientras no se complete la urbanización y se implanten los servicios correctamente. Se trata por lo tanto de daños continuados, en los que el plazo de prescripción no se inicia mientras estos se sigan produciendo y no se elimine la causa que los origina. En este sentido la  sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2008, antes citada, dictada en un caso de urbanización incompleta dice que debe tenerse presente que este daño es continuo, se sigue produciendo día a día mientras los servicios no se implanten, y que, por lo tanto, no puede decirse que la acción de responsabilidad esté prescrita.

Por último citaré la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Galicia de 23 de marzo de 2016 ( recurso de apelación 4224/2015) que, en un caso llevado por este despacho, estimó la existencia de responsabilidad patrimonial confirmando la sentencia del Juzgado que condenó al Ayuntamiento a completar la urbanización del Área de Reparto dotando a las viviendas de un adecuado suministro de energía eléctrica y de servicio de telefonía mediante la ejecución de las obras necesarias para la conexión con las redes de suministro existente y extensión de las mismas hasta la zona y concedió a los propietarios una indemnización de 100 € mensuales por vivienda desde la fecha de la escritura de compra hasta la ejecución de las obras referidas.

Como indica esta sentencia: “que los gastos de urbanización sean a costa de la junta de compensación no exime, sin embargo, de responsabilidad al municipio, la Administración actuante, porque, sin perjuicio su naturaleza administrativa, es una entidad dependiente del ayuntamiento y sobre ella el ayuntamiento ejerce funciones de supervisión, tutela, control o fiscalización -términos de la sentencia de la Sala Tercera del Supremo de 17 de diciembre de 2008 dictada en el recurso 8120/2004 (en el mismo sentido la de 6 de marzo de 2013 dictada en el recurso 390/2010 reiterando otras anteriores), en relación con los arts. 2.2 Ley 30/1992 y 26.1 del Real Decreto 3288/1978.

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