Me refiero en este artículo a la caducidad del procedimiento, no de la acción. Es decir a las consecuencias de que haya transcurrido el plazo máximo para dictar resolución, una vez iniciado el expediente de reposición de la legalidad urbanística regulado en los arts. 152 y 153 de la ley de suelo de Galicia, aun cuando no haya caducado el plazo de seis años desde la terminación de las obras establecido en el art. 153 de dicha ley como plazo de caducidad de la acción.
Lo primero que cabe preguntarse es cuál es ese plazo de caducidad del procedimiento de reposición de la legalidad urbanística. El art 152.5 de la ley establece que habrá de resolverse en el plazo de un año, a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación. Y el apartado cuarto del art 383 del Reglamento de la ley de suelo de Galicia indica que el plazo indicado podrá suspenderse en los supuestos legalmente previstos y, transcurrido el mismo sin que se haya notificado la resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento.
La consecuencia de que transcurra ese plazo máximo de un año sin haberse notificado la resolución no puede ser otra que la caducidad del procedimiento tal y como indica el Reglamento, lo que concuerda con la norma general establecida en el art. 25.1.b) de la ley 39/2015 para los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. En estos casos la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.
Una vez que sabemos cuál es el plazo máximo y el efecto de no respetarlo podemos preguntarnos qué debe hacer la Administración cuando constata que ha transcurrido dicho plazo sin haberse dictado resolución expresa. La respuesta parece obvia: debe declarar la caducidad del procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones. Así lo dice claramente el art. 25 1 b) de la ley 39/2015, que a su vez se remita al art. 95 de la misma , en cuyo apartado tercero se dispone que : la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
Lo que no se aclara en la ley es qué ocurre si la Administración, incumpliendo ese mandato, dicta una resolución en el expediente caducado o bien se limita a incoar un nuevo expediente de reposición de la legalidad, incorporando actuaciones del anterior, pero sin declarar a éste expresamente caducado.
En el primer caso es claro que debe declararse la nulidad de la resolución dictada en el procedimiento caducado. Así lo entiende el Tribunal Supremo, que recogiendo jurisprudencia anterior, ha declarado en su sentencia 832/2019 -de 12 de marzo de 2019 que: “Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que, si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo.”
En el segundo caso al que antes se aludía no es que se dicte una resolución de fondo en el procedimiento caducado sino que se inicia un nuevo procedimiento, al que se incorporan ciertas actuaciones del anterior, sin dictar resolución expresa de caducidad en el primero y dictando después resolución sobre el fondo en el segundo.
Pues bien, en este caso considero que también se produce la nulidad del segundo procedimiento y de la resolución que se dicte en el mismo ya que la nulidad de cualquier resolución sobre el fondo en el procedimiento caducado que no se limite a declarar la caducidad, que se reconoce con carácter general por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, considero que debe alcanzar incluso a la resolución que se pueda dictar en un segundo procedimiento con el mismo objeto mientras no se haya declarado caducado el anterior. Así resulta de lo dispuesto en el art.25 en relación con el art. 95 de la ley 39/2015,. La Administración está obligada a dictar resolución expresa declarando la caducidad y el archivo de las actuaciones, y sólo a partir de ese momento se encuentra habilitada para incoar un nuevo procedimiento. Por el contrario incoado el nuevo procedimiento sin declarar la caducidad del anterior se produce la nulidad de pleno derecho de la resolución que se pueda dictar en el segundo al amparo del art. 47.1 e) de la ley 39/2015.
Además en otro caso se estaría admitiendo la incoación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto que otro subsistente pues mientras no se declare caducado sigue existiendo la obligación de resolver en el primero (art. 21.1).
Aunque no hemos encontrado jurisprudencia del Tribunal Supremo consolidada en este sentido, sí existen algunas sentencias y resoluciones administrativas que van en esta dirección.
Así la Sentencia del TSJ de Andalucía n.º 769/2018, 29 de Junio de 2018, que considera que sin previa declaración formal de caducidad que invalide la resolución de fondo adoptada de reintegro no cabe iniciar un nuevo procedimiento de reintegro, por lo que desestima el recurso de apelación y confirma la sentencia de instancia que había declarado que: si bien es perfectamente acomodado a derecho que, caducado el primer expediente, se abra uno nuevo, siempre que no opere el plazo de prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro, e incluso que se incorporen las actuaciones practicadas en el caducado, sin embargo la apertura del segundo expediente requiere la expresa declaración de caducidad y consiguiente archivo del caducado y el acuerdo de inicio del nuevo expediente. En este caso falta la expresa resolución declarando la caducidad y consiguiente archivo del primero de los expedientes iniciados (21/2010/0/61-RE09/2), tal como exigían los artículos 44.2 y 87.1 de la entonces vigente Ley 30/92.
También el Tribunal Económico-Administrativo Central ha establecido en su resolución de 9 de abril de 2019 el criterio de que no procede considerar iniciado un nuevo procedimiento de comprobación limitada con un requerimiento cuando ya existe constancia de que se había dado inicio a un procedimiento de la misma naturaleza y con el mismo objeto y éste no había terminado ni por caducidad ni mediante resolución expresa cuando se produjo la notificación de este “nuevo” requerimiento. Por lo que hay que concluir que todas las actuaciones desarrolladas por la Oficina Gestora forman parte de un mismo y único procedimiento de comprobación limitada, iniciado, a todos los efectos, en la fecha en la que fue notificado el primer requerimiento de información relativa al impuesto.
Se cita en esta la Resolución del TEAC de 19 de febrero de 2014, que dice:
A juicio de este Tribunal Central, no existe obligación de resolver expresamente, declarando de oficio la caducidad, sólo en aquellos supuestos en los que esta vaya a ser la forma de terminación definitiva del procedimiento, esto es, en aquellos casos en los que la Administración no vaya a iniciar de nuevo otro procedimiento respecto del mismo concepto y períodos. En este caso, el procedimiento iniciado de oficio y luego caducado no habrá interrumpido el plazo de prescripción del derecho a liquidar en favor de la Administración, pero no haría falta declararlo expresamente en la medida en que la Administración nada ha decidido sobre el fondo del asunto y no pretende volver a ejercitar su acción y nada hace falta resolver expresamente pues la caducidad se produce ex lege, por el transcurso del plazo máximo de resolución.
Esta interpretación se ve corroborada por el párrafo tercero que el legislador añade al apartado 5 del artículo 104 de la LGT, donde, después de indicar en el primer párrafo que la caducidad debe ser declarada, contempla asimismo la posibilidad de que la Administración puede volver a iniciar el mismo procedimiento que caducó. Es lógico que cuando la Administración decida hacer uso de esta facultad, deba obligatoriamente y de oficio declarar expresamente la caducidad del procedimiento anterior, que hasta ese momento no ha tenido obligación de declarar, por diferentes y evidentes razones:
– Porque, de no existir esta declaración expresa, podría albergar el obligado tributario la duda de si se trata del mismo procedimiento que continúa o de otro nuevo procedimiento que ahora se inicia, extremo que resulta esencial a los efectos de valorar el cumplimiento o no de los plazos máximos de duración de los procedimientos;
– Porque el primer procedimiento que ha caducado no ha servido para interrumpir los plazos de prescripción en favor de la Administración. Este efecto resulta esencial para poder determinar si el segundo procedimiento se inicia procedentemente y la apreciación de oficio de la prescripción es una obligación para la Administración (artículo 69 de la LGT);
– Porque el segundo procedimiento no tiene por qué ser necesariamente de la misma naturaleza que el primero y la notificación de este extremo es obligatoria para la Administración;
– Y porque incluso el segundo procedimiento, aún siendo de la misma naturaleza, puede tener un alcance diferente del inicial. Así por ejemplo ha sucedido en el supuesto de hecho que ha dado lugar al criterio aquí discutido: se inicia un procedimiento de comprobación limitada, pero sólo respecto del cuarto trimestre de un año del Impuesto sobre el Valor Añadido, mientras que el segundo procedimiento, también de comprobación limitada, tiene un alcance que comprende los cuatro trimestres del año.”
Es previsible que la cuestión se aclare próximamente ya que por auto del Tribunal Supremo 11430/2019 se ha admitido a trámite recurso de casación para determinar si, en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, transcurrido el plazo máximo para resolver el mismo previsto en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, la Administración está obligada a dictar una resolución expresa que declare la caducidad del mismo, de manera que la omisión de la misma impide la válida iniciación de un nuevo procedimiento de reintegro, no obstante no haber transcurrido el plazo de prescripción para exigir el reintegro, o bien tal omisión debe ser considerada una irregularidad no invalidante
Victorino Fuente Martínez 